Sentencia 311/1999 de 8 de abril, Sala de lo Contencioso-Administrativo, TSJ de Castilla-La Mancha (Lectura 25/01)

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. -Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha dieciséis de agosto de 1996 recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Delegada Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Director General de la misma, de fecha 14-6- 1996, por el que se denegaban al recurrente las vacaciones anuales solicitadas por el mismo, en la forma solicitada.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia que declarara no ajustado a Derecho el acuerdo recurrido, así como el derecho del recurrente a disfrutar de las vacaciones en los períodos solicitados, haciéndose así en los períodos sucesivos en tanto se mantenga la legislación vigente en los mismos términos, compensando al actor en el modo que esta Sala estimase pertinente, con imposición de costas.

SEGUNDO. -Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO. -Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se señaló día y hora para votación y fallo, el treinta y uno de marzo de 1999, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

Impugna la actora el Acuerdo de la Delegada Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Director General de la misma, de fecha 14-6-1996, por el que se denegaban al recurrente las vacaciones anuales solicitadas por el mismo, en la forma solicitada; en concreto, el actor, al solicitar el permiso anual de vacaciones correspondiente al ejercicio de 1996, abarcaba dieciocho días en un primer período -del 15 de julio al 1 de agosto, ambos inclusive- y doce en el segundo, entre los días dos a trece de septiembre, igualmente incluidos ambos. La Administración denegó el permiso por entender que, al finalizar el segundo de los períodos en viernes, se alargaría el período vacacional en dos días, sábado y domingo siguientes, de forma que disfrutaría de 32 días de vacaciones en lugar de los 30 que prevé el apartado décimo de la Resolución de 27-4-1995, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, que contiene instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al servicio de la Administración General del Estado; treinta días naturales para el caso de que no se solicite un mes cualquiera del año, límite que no se puede superar en ningún caso.

SEGUNDO.-

Ocurre, y es el principal motivo de queja del actor, que la Administración se basó, para denegar este permiso así solicitado, en la instrucción de la Inspección General de Servicios de la Administración Pública de fecha 16-6-1995 y, sobre todo, en la nota informativa de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de fecha 31-5-1996, con vocación ambas interpretativa del precepto anteriormente citado, normas no publicadas en diario oficial alguno. Para tal cómputo, entendió la Administración, había que tomar como fecha final la de efectiva incorporación al trabajo, de ahí que contabilizara también el fin de semana previo al lunes en que el funcionario debía volver a su puesto de trabajo.

TERCERO.-

El recurso así planteado debe correr suerte estimatoria; en efecto, nos hallamos ante unas normas -instrucción, nota informativa- que caen de lleno en el ámbito de las circulares o instrucciones de servicio, con afán de interpretación de otra de rango superior que nada preveía al respecto. Y es sabido que tradicionalmente se establecía una diferenciación entre circulares e instrucciones, para referirse a las disposiciones con vocación normativa, de rango jurídico menor, encaminadas a proporcionar directrices, bien afectasen a los funcionarios encargados de la tramitación y resolución de los expedientes que por razón de la actividad administrativa tenían que realizar, bien a los propios administrados. Así se contemplaba en el art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958: «Los órganos superiores podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores, mediante instrucciones y circulares»; en relación con ello, el art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado disponía, entre las competencias de los Ministros, la de ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento; y el art. 18 de esta última norma citada, permitía a los Subsecretarios y Directores Generales, en cuanto se refiriese a la organización interna de los servicios dependientes de los mismos, dictar circulares e instrucciones.

Tras la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, desaparece la denominación de dichas disposiciones como circulares e instrucciones, para configurarse como instrucciones y órdenes de servicio; y ello se plasmó en el articulado de dicha Ley o en la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; en concreto, el art. 21 de la Ley 30/1992 nos dice, en cuanto a las instrucciones y órdenes de servicio, que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Preveía, además, la publicación de las mismas en el periódico oficial que correspondiese, si lo estableciera una disposición específica o se estimase conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que pudieran producirse; como parece lógico, añadía el número segundo de este artículo que el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Sin perjuicio de otras definiciones, y sólo por remarcar los perfiles de unas y otras, las instrucciones vendrían a ser los instrumentos escritos que proporcionan criterios de actuación administrativa, calificándose a las órdenes de servicio como notas de régimen interior con un carácter de mayor imperatividad. El fundamento de su exigencia se deriva, sustancial aunque no exclusivamente, del principio de jerarquía, innata en cualquier organización, ocasionando una relación de dependencia administrativa entre los diversos órganos que la componen y cuya consecuencia es una ordenación gradual y vertical de las competencias. La propia Carta Magna, en su art. 103.1 sirve de fundamento normativo a dicho principio de jerarquía, bien que referido a la Administración Central del Estado; y también en el art. 3.1 de la Ley 30/1992, o en los arts. 2.2 y 3.1 a) de la Ley 6/1997. Aunque, no se ignora, en muchas ocasiones es estéril distinguir entre instrucciones y órdenes de servicio, pues participan ambas de similar naturaleza y relevancia jurídica, indiferenciadas por otro lado por la práctica administrativa y justificadas por su finalidad interpretativa.

La práctica administrativa, por otro lado, ha provocado que bajo la apariencia de instrucciones latieran verdaderos reglamentos; y para discriminar unas de otros se han venido utilizando:

a) El elemento jerárquico, pues las circulares o instrucciones contendrían directivas a seguir en los respectivos centros o unidades emanadas de los órganos superiores y que obligan exclusivamente a sus subordinados; su fuerza de obligar no deriva del ejercicio de la potestad reglamentaria, sino del principio jerárquico, y de ahí que sus efectos en la esfera mencionada se produzcan incluso sin previa publicación.

b) Eficacia interna o externa, «ad intra» o «ad extra» de la disposición; en este sentido se pronunciaba la STS 3-3-1995, cuando establecía que para distinguir unas de otros habría que acudir no tanto a criterios formales, sino a los materiales, de contenido, para examinar si las obligaciones impuestas por la circular se referían sólo a los funcionarios en su ámbito interno o afectaban a los administrados. Y es que la calidad de la norma no depende tanto del nombre que se le pueda dar, sino de lo que dispone; no es una cuestión de nomenclatura, sino de contenido.

En cuanto a la eficacia normativa de las circulares e instrucciones, es doctrina comúnmente aceptada que carecen de cualquier valor normativo; la aplicación del art. 21 de la Ley 30/1992, antes transcrito, excluye dicha posibilidad; se rechaza que el origen se centre en la potestad reglamentaria reconocida a la Administración Pública, más bien en el principio de jerarquía, que sólo a los órganos administrativos subordinados afectan; todo ello viene por la inexigibilidad de su publicación, salvo los casos antecitados.

El elemento de la publicación, no obstante, es esencial garantía esgrimida por el art. 9.3 de la CE, art. 52.1 de la Ley 30/1992 o art. 2.1 del Código Civil, y criterio delimitador de la posible aplicación «ad extra» del contenido de la disposición administrativa; tradicionalmente se ha unido este elemento al de la seguridad jurídica, en cuanto a su función teleológica -en este sentido, STC de 2-11-1989-.

En general, se rechaza doctrinalmente que las instrucciones y circulares constituyan actos administrativos, siendo su naturaleza la de simples mandatos emanados de la potestad autoorganizativa de la Administración Pública, que pueden desplegar sus efectos en la eficacia constitutiva de los derechos atinentes a los funcionarios públicos, y al de los administrados a quienes afecte, por ejemplo a la hora de recurrir dichas instrucciones o circulares en la medida en que infrinjan el Ordenamiento Jurídico, siempre que lo permita la Ley Rituaria; hasta el punto de haberse vedado el acceso a la casación, o haber supuesto la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo interpuesto (SSTS 7-10-1994 ó 31-10-1989, respectivamente), precisamente por tratarse de disposiciones para exclusivo «consumo interno» de los órganos administrativos, sin publicación alguna, y sobre todo, sin efectos visibles para los administrados.

Por último, en cuanto a su relación con el Ordenamiento Jurídico Administrativo, se encuentran sometidas al mismo no tanto por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, ni por el de jerarquía normativa, sino más bien por el principio constitucional de sometimiento de la Administración Pública a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico; en todo caso, ante la existencia de una circular o instrucción reglamentaria, como se las ha denominado igualmente, si se encuentra vigente, no podrá vulnerar el principio de jerarquía normativa.

CUARTO.-

De manera que normas como las que aquí son objeto de estudio no pueden restringir, con efectos externos, lo dispuesto en una norma de rango superior, cual era la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, o, por alcance, la propia Ley de Funcionarios Civiles del Estado, pues no se trataba de norma de mero desarrollo, sino de clara vocación legiferante. En consecuencia, procede anular la resolución recurrida, en cuanto se apoyó exclusivamente en dichas circulares o notas informativas de ámbito interno. Sin que quepa acogerse, como hacía la resolución recurrida, al apartado noveno, punto primero, de la Resolución de la Secretaría de Estado, que decía así:

«Noveno.

Control de cumplimiento.

1. Las Inspecciones Generales de Servicios de los distintos Ministerios y demás entes y organismos velarán por el cumplimiento de las jornadas y horarios de trabajo establecidos en el correspondiente calendario laboral y, en general, de las normas contenidas en la presente resolución así como de los criterios dictados por esta Secretaría de Estado, a través de la Inspección General de Servicios de la Administración Pública, proponiendo la adopción de las medidas necesarias para la corrección de incumplimientos e infracciones».

En efecto, el alcance pretendido por la resolución recurrida excedió notable e indeseadamente la función de velar por el cumplimiento de las normas de la resolución, máxime cuando ésta no prevé la restricción impuesta por la Delegación Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

QUINTO.-

Distinta es la cuestión de la «compensación» que solicita el actor por el cambio que tuvo que efectuar en sus planes de vacaciones; no procede indemnización alguna, por no haber acreditado -ni casi alegado- perjuicio concreto o concretable, ni daño derivado de dicha modificación, siquiera de forma indiciaria, por lo que no puede acordarse tal petición, que por ello es desestimada.

SEXTO.-

No se dan los presupuestos habilitantes para un pronunciamiento expreso en costas procesales.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

FALLAMOS

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el actor contra el Acuerdo de la Delegada Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Director General de la misma, de fecha 14-6-1996, por el que se denegaban al recurrente las vacaciones anuales solicitadas por el mismo, resolución que anulamos por no ser conforme a Derecho, sin que proceda indemnización alguna a favor del recurrente.

Así, por esta sentencia, contra la que no cabe interponer recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos